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如何做好對民事調(diào)解的精準監(jiān)督

日期：2022-03-02 09:40:39   來源：   點擊：
　　在深入學習貫徹民法典的背景下，民事調(diào)解檢察監(jiān)督必須以精準監(jiān)督為導向，考慮政治效果、社會效果、法律效果的有機統(tǒng)一，通過個案的公平正義來引領司法進步、促進社會公平正義。筆者通過對云南省昆明市檢察機關民事調(diào)解檢察監(jiān)督情況進行調(diào)研后，發(fā)現(xiàn)當前民事調(diào)解檢察監(jiān)督存在以下特點：一方面監(jiān)督雖已步入常態(tài)，但未形成規(guī)模效應，且監(jiān)督類型未能實現(xiàn)均衡著力；另一方面所監(jiān)督案件涉及調(diào)解的違法情形呈現(xiàn)多樣化特征，且案件來源兼具依職權(quán)與依申請兩種情形。
 
　　當前民事調(diào)解檢察監(jiān)督存在的主要問題
 
　　通過調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)，當前民事調(diào)解檢察監(jiān)督存在五個主要問題：
 
　　一是監(jiān)督案源嚴重不足。目前，檢察機關對調(diào)解案件的監(jiān)督比例較小，這種監(jiān)督比例不足以對現(xiàn)實生活中發(fā)生的調(diào)解案件形成規(guī)�；挠行ПO(jiān)督。大部分基層檢察院將深挖案源的著力點放在串案上，同時寄希望于刑事案件辦理過程中發(fā)現(xiàn)有效線索，極易出現(xiàn)無案源可以監(jiān)督的困窘局面。此外，從實踐來看，人民群眾包括部分律師對檢察監(jiān)督的知曉度不夠高，申請檢察監(jiān)督的主動性不強。
 
　　二是監(jiān)督范圍狹窄且不明確。在如何正確處理“充分尊重當事人處分權(quán)”與“充分行使民事裁判權(quán)”的關系方面，在實踐中缺乏有效措施。例如，在查閱我國相關法律和司法解釋對民事調(diào)解監(jiān)督范圍的規(guī)定后，筆者發(fā)現(xiàn)相關規(guī)定賦予檢察機關的監(jiān)督權(quán)相較于當事人申請對調(diào)解書進行再審的范圍進行了限縮，致使監(jiān)督剛性受到弱化。同時，“國家利益、社會公共利益”系較抽象的概念，再加上檢察機關與法院對此的不同認識也導致了司法實踐中監(jiān)督效率低下。再例如，對于“損害第三人合法利益”的調(diào)解案件能否進行檢察監(jiān)督尚未得到法律明確規(guī)定，該第三人應如何通過檢察監(jiān)督途徑來獲得救濟值得探討。
 
　　三是監(jiān)督程序的具體可操作性不足。因檢察機關并不直接參與調(diào)解過程，故即使調(diào)解書存在損害國家利益或者社會公共利益的情形，通常也不易被發(fā)現(xiàn)；且現(xiàn)行民事法律和司法解釋亦未明確檢察機關介入民事調(diào)解的時間節(jié)點，檢察機關進行民事調(diào)解監(jiān)督往往是在調(diào)解書形成后，此時調(diào)解書可能已對國家利益或社會公共利益造成實質(zhì)性損害。從檢察監(jiān)督效果來看，檢察機關對民事調(diào)解進行監(jiān)督的方式包括了抗訴和檢察建議，但其中檢察建議并不必然引起再審程序，缺乏剛性，能否發(fā)揮作用無法確定。
 
　　四是調(diào)查核實權(quán)效能不足。相較于生效裁判監(jiān)督，民事調(diào)解監(jiān)督還面臨著更為特殊的困難：調(diào)解結(jié)案案件本身卷宗材料較少，很難通過查閱卷宗材料發(fā)現(xiàn)虛假調(diào)解、違法調(diào)解；調(diào)解書缺乏認定事實部分；對法律適用的闡釋要求不高、釋法說理不足。這些因素無形中增加了檢察機關進行民事調(diào)解監(jiān)督的調(diào)查核實難度。同時，檢察機關所能行使的調(diào)查手段十分有限，且措施剛性不足，直接影響了檢察機關對法院調(diào)解進行監(jiān)督的力度，導致一些有價值的案件線索因檢察機關難以對有關證據(jù)和事實進行調(diào)查核實最終未能成案監(jiān)督或監(jiān)督后未能被法院采納。此外，目前民事調(diào)解檢察監(jiān)督在證據(jù)方面的規(guī)則尚未健全，檢察機關調(diào)查取證的具體細則、有關證明標準及調(diào)查核實的范圍都亟需明確。
 
　　五是人員素能和對外機制建設均有待加強。部分民事檢察干警的法律素能、責任意識還不夠高，主要表現(xiàn)為：對民事調(diào)解檢察監(jiān)督工作的實際狀況掌握不夠，缺乏對調(diào)解、審判工作情況、存在問題的準確把握；與人大、政協(xié)、黨委政府、法院、公安機關、司法局的監(jiān)督支持機制尚未建立健全，外部機制建設的監(jiān)督合力釋放不足；與律師、法律援助機構(gòu)建立的聯(lián)系機制未形成良性互動；與高校專家學者的合作不夠，借力“外腦”工作不到位；對訴訟監(jiān)督的基礎理論和實際問題研究不深，缺乏高層次的研究成果；民事檢察工作宣傳力度不夠，未將相關法律深入宣傳到人民群眾心中等。
 
　　完善民事調(diào)解監(jiān)督的優(yōu)化路徑
 
　　針對實踐中遇到的問題，如何加以完善，以更好地促進民事檢察對民事調(diào)解的監(jiān)督？筆者提出以下建議供大家參考。
 
　　一是要增強線索挖掘能力，完善線索發(fā)現(xiàn)機制。針對民事調(diào)解監(jiān)督案源匱乏的問題，檢察機關要注重運用傳統(tǒng)方法、“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代科技手段、“兩法銜接”平臺等多渠道收集案件線索，補齊案源不足短板；加強宣傳，充分利用新聞輿論工具進行宣傳，積極送法進企業(yè)、進社區(qū)、進鄉(xiāng)村，培養(yǎng)人民群眾尋求檢察監(jiān)督的法律意識。與此同時，檢察機關還應增強能動履職意識，以深入開展虛假訴訟深層次專項監(jiān)督為抓手，既要憑借自身認真研判相關法律及司法解釋中關于虛假訴訟的判斷標準，汲取經(jīng)驗智慧，還要加強外部溝通，推動信息共享和線索移送機制建設，著重深挖隱藏在“套路貸”等背后的虛假調(diào)解案件線索。
 
　　二是要厘清民事調(diào)解監(jiān)督的范圍。檢察機關應從受益公民范圍、所影響經(jīng)濟效益、維護公民的合法權(quán)益、維護正常的司法秩序等多方面精準把握“兩益”界限，從整體性去解析民事調(diào)解書的內(nèi)容是否有侵害國家利益、社會公共利益的情形。與此同時，應對民事調(diào)解監(jiān)督的范圍進一步拓寬，建議在后續(xù)的檢察實踐和完善民事訴訟監(jiān)督規(guī)則過程中，嘗試探索將“違背當事人真實意思，強制調(diào)解或變相強制調(diào)解的案件；法律明確規(guī)定不能以調(diào)解方式結(jié)案的，法院以調(diào)解方式結(jié)案并制作民事調(diào)解書的案件；雙方當事人為規(guī)避法律義務或為謀取非法利益，相互勾結(jié)串通，以損害國家利益、社會公共利益或他人合法權(quán)益為代價達成的虛假調(diào)解案件；調(diào)解程序嚴重違法，影響案件實體的民事調(diào)解案件；法官在調(diào)解中有徇私舞弊、貪贓枉法行為，有可能導致不公正的民事調(diào)解案件”都納入到民事調(diào)解監(jiān)督范圍之內(nèi)，并根據(jù)民事訴訟法第215條的規(guī)定，結(jié)合案情實際盡可能將其納入檢察抗訴或再審檢察建議范疇考量。最后，為充分契合當前法院“調(diào)審合一”機制，兼顧調(diào)解與審判的主體、程序、空間以及時間均是一體的實際情況，檢察機關對民事調(diào)解的監(jiān)督應堅持以結(jié)果（事后）監(jiān)督為主，過程（事中）監(jiān)督為輔，形成全過程、全方位監(jiān)督。值得注意的是，過程監(jiān)督的啟動應以當事人書面申請或法院主動邀請為條件，同時要避免影響法官的獨立審判。
 
　　三是要積極構(gòu)建多元化的監(jiān)督機制。檢察機關在開展民事調(diào)解檢察監(jiān)督的過程中，應根據(jù)發(fā)現(xiàn)問題的輕重程度采取相適宜的監(jiān)督方式，建立健全多元化的監(jiān)督方式。但值得注意的是，為了構(gòu)建監(jiān)督與支持并重的良性監(jiān)督格局，兼顧尊重審判權(quán)獨立與落實精準監(jiān)督，檢察機關在進行檢察監(jiān)督的過程中應當把握好因案施策。如對一些確有錯誤的民事調(diào)解書，檢察機關審查后，若對國家和社會公共利益或者當事人利益影響不大，可根據(jù)違法行為的輕重程度，科學運用好糾正違法性的檢察建議和一般性檢察建議。對于類案中反映出的法院在審判過程中存在的普遍性問題，可以發(fā)出改進工作檢察建議。此外，檢察機關在辦理民事調(diào)解監(jiān)督案件的過程中，要認真做到對人和對事雙重監(jiān)督齊用力，若發(fā)現(xiàn)有涉嫌違紀違法線索的，應及時將線索移送本院職能部門或紀委監(jiān)委。
 
　　四是要用足用好調(diào)查核實權(quán)并加強協(xié)作配合。在現(xiàn)有調(diào)查核實權(quán)框架內(nèi)，檢察機關既要以求極致的工作態(tài)度對訴訟調(diào)解的程序和實體是否合法進行全面審查，又要充分運用好詢問、聽證以及其他補強證據(jù)手段，通過諸如實地走訪、查詢、查賬、鑒定等其他措施并舉的方式，找準疑點缺口開展遞進式調(diào)查。同時，檢察機關還應積極學習借鑒其他檢察業(yè)務部門和先進檢察院成熟的調(diào)查核實手段和技巧，用足用好調(diào)查核實權(quán)，最大限度查清案件事實。加強與公安機關、法院、司法局的溝通協(xié)作，通過積極建立健全日常聯(lián)絡機制，定期召開多部門聯(lián)席會議、不定期召開調(diào)解案件研討會等方式，凝聚共識，形成對虛假調(diào)解的常態(tài)化、制度化監(jiān)督。此外，依托現(xiàn)代科技手段推動大數(shù)據(jù)、人工智能的研發(fā)應用，進一步增進檢法信息共通、共享，發(fā)揮信息自動抓取、類案比對等相關功能，對法院的調(diào)解活動流程和重要風險點進行研判分析，加大對民事調(diào)解的監(jiān)督力度。
 
　　五是要加強隊伍建設，完善一體化辦案機制。一方面，要積極爭取增加民事檢察干警編制，采取充實、調(diào)整、引進等辦法，將政治素質(zhì)好、理論水平高、精通民事檢察業(yè)務、辦案經(jīng)驗豐富的人員選配到民事檢察部門，同時加大民事檢察干警輪訓、培訓、研討力度，增強崗位練兵效果。另一方面，省、市級檢察機關要通過專業(yè)培訓、業(yè)務考評、案件審批、備案審查和案件交辦、提辦、轉(zhuǎn)辦等方式，加強對基層民事檢察工作的指導。針對本轄區(qū)有重大影響、疑難、復雜的訴訟調(diào)解以及涉及審判人員違紀違法行為等情形的調(diào)解案件，可適時統(tǒng)一抽調(diào)本轄區(qū)內(nèi)的檢察干警組建專業(yè)化辦案團隊，共同審查辦理案件，確保監(jiān)督質(zhì)效，形成可借鑒可復制的辦案經(jīng)驗和成果。
 
　　(作者單位：云南省昆明市人民檢察院)
 
(責編：馬昌、薄晨棣)
來源：人民網(wǎng)

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